一、我国保险资金运用法律规则的演变与现状

　　保险资金运用是保险公司对自有资金和外来资金（主要为责任准备金）的闲置部分，进行认许资产的重组以谋求盈利或从事某项事业的一种融资行为。[4]从会计学的角度分析，资金运用与投资并非完全相同的概念。资金运用是对公司资金占用和使用情况的统称，它既包括公司所拥有的各种财产，也包括公司的各种债权。而保险投资主要是为了增加公司债权或金融资产。由此，投资是一种资金运用，但资金运用并不全是投资。[5]从法学的视角观察，无论是资金运用亦或是投资，关注的是保险经营行为如何在制度的框架内，达到效果最优而风险最低。

　　保险资金运用研究的前提是对可运用的保险资金进行明确的法律界定。我国现行法律法规并没有对保险资金的含义做出明确的界定。从部门规章和规范性文件看，主要是从正反两个方面限定了可运用保险资金的范围。只有《保险管理暂行规定》（银发［1996］255号，已失效）曾将保险资金概括为“保险资金是指保险公司的资本金、保证金、营运资金、各项准备金、公积金、公益金、未分配盈余、保险保障基金及国家规定的其他资金。”[6]《保险公司管理规定》（保监会令（2004）3号）对保险保障基金[7]和保证金[8]做出了除外规定。可见，可运用的保险资金并不是全部的保险资金。可运用的保险资金从构成上看，主要是保险公司的自有资本金和保险责任准备金，具体表现为实收资本金、公积金、未分配利润和各种保险责任准备金。

　　宏观来看，我国保险资金运用的法律规则经历从无到有，并逐步完善和细化的阶段，保险资金运用规则的内容呈现出法律规则对资金运用限制逐步放松、资金运用领域逐步拓宽的趋势。

　　（一）1980年至1995年的法律规范及演变

　　这期间保险资金运用的特点是从无到有，并处于无序和无规则状态。

　　保险资金运用的发展是随着保险业的发展而发展的。在我国保险业发展的初期，保险公司的资金只能作为存款存入银行，当时并没有严格意义上的资金运用。直到1984年，中国人民保险公司在《改革保险管理体制，加快发展我国的保险事业》的文件中提出：“有效地运用保险资金，是衡量保险企业经济效益的一个重要方面”，这才开始了我国保险资金的运用。

　　此后，保险资金运用出现了无序、失控和混乱的局面，具体表现为盲目投资房地产以及各类实业项目，大量涉足有价证券、信托甚至股票市场。[9]国务院、中国人民银行先后出台了《保险企业管理条例》[10]（1985年3月3日）、《关于中国人民保险公司存款利率的规定》（1986年）、《关于保险公司保险金存款问题的通知》（1990年1月）、《关于保险业务和机构进一步清理整顿和加强管理的通知》（1991年4月）、《关于保险企业资金收支计划与资金运用计划管理有关问题的通知》（1991年5月）、《关于进一步加强宏观金融调控的通知》（1993年2月）等，规范保险资金构成和保险资金运用的范围[11]。

　　（二）1995年至2002年的法律规范及演变

　　这期间，保险资金运用的法律规范逐渐完善，资金运用监管的法律体系逐渐形成，保险资金运用进入有法可依的时代。1995年《保险法》首次以法律的形式规定了保险资金运用的原则以及保险资金运用的形式[12]，为今后我国保险资金运用规范提出了框架。围绕《保险法》，保险监管机构[13]先后发布了一系列文件和通知，如《保险管理暂行规定》（1996年7月25日，2002年改为《保险公司管理规定》）、《保险公司财务制度》（1999年1月1日）、《保险公司购买中央企业债券管理办法》（1999）等，这些文件主要是从保险公司治理和限定保险资金运用的比例[14]等方面加强对保险资金运用风险的控制。

　　（三）2002年至今的法律规范

　　这一阶段的主要特征是保险资金的运用渠道逐步拓宽，配套法规与文件逐步细化。

　　2002年《保险法》在保险资金运用方面的修改主要是，取消了禁止保险资金向企业“投资”这一禁止性规定[15]，实质上允许保险资金通过购买股份的形式进行资金运用，只是不能以控股的方式参与公司的经营。

　　在保险公司投资企业债券方面，保监会先后出台了《保险公司投资企业债券管理暂行办法》（保监发［2003］74号）、《保险公司投资银行次级债券、银行次级定期债务和企业债券比例的通知》（2004年6月25日）、《关于保险公司投资银行次级定期债务有关事项的通知》（保监发［2004］23号）、《保险机构投资者债券投资管理暂行办法》（2005年8月17日）等，对保险资金投资的债券认定、债券的投资比例等方面进行了详细的规定，主要特征表现为对符合一定评级级别的债券逐步放宽比例限制。[16]

　　2004年10月24日，中国保监会和证监会共同发布了《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，规定了投资股市的程序、组织形式、投资额度等，实现了“保险资金入市”的法律认可，这无疑是我国保险资金运用的新突破，同时，这也对保险资金运用的监管带来了新的挑战。

　　在保险资金运用的限制逐步放宽的同时，保监会加强了对资金运用的监管。在资金运用的模式上，2004年4月25日，保监会出台了《保险资产管理公司管理暂行规定》，将资金运用引向了专业化运用的道路。该《规定》明确了保险资产管理公司与保险公司之间的权利义务关系以及受托管理保险资金应该遵循的一些基本原则，大大提高了保险资金运用的收益，并且通过公司化的运作，实现资金运用风险与保险公司之间的隔离，有效防范了资金运用的风险。

　　2004年4月28日，保监会出台了《保险资金运用风险控制指引（试行）》，该文件是第一部对资金运用全面监管的规范性文件，它对保险资金运用的风险控制体系提出了具体要求。2010年2月1日中国保监会通过了《保险资金运用管理暂行办法》，对保险资金的运用渠道、保险资金的运作模式、保险资金运用的流程及其风险控制和监督管理都做出了详尽的规定。《保险资金运用管理暂行办法》是保监会根据《保险法》的授权针对保险资金的运用颁布实施的一部重要规章，为保险资金运用的监管提出了整体的框架性安排。

　　针对保险市场和金融市场发展的新情况，并借鉴国际保险资金运用的先进经验，2009年《保险法》在保险资金运用领域进行了大幅度的修改，明显拓宽了保险资金的运用渠道，将2002年《保险法》规定的“买卖政府债券、金融债券”改为“买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券”，同时2009年《保险法》增加了保险资金可以“投资不动产”。[17]2009年《保险法》在法律上奠定了我国保险资金运用的基本格局。

　　二、保险资金运用法律规则的比较与借鉴

　　（一）美国保险资金运用的法律规则

　　美国实行联邦政治体制，它的保险监管框架也是在此基础上形成的。目前，美国的保险监管框架由美国联邦政府的监管、州政府的监管和美国保险监督官协会（NAIC）组成。[18]在美国的保险监管框架中，州政府的监管是主体。由于美国各州在保险资金运用上采用不同的规则与标准[19]，根据掌握的资料的详实情况，本文以纽约州为代表介绍美国保险资金运用的法律规则。

　　1.保险资金运用的渠道

　　纽约州保险法对保险资金区分自有资产与负债资产来限定保险资金的投资范围。

　　（1）保险业者自有资产的投资（NYINS1405）

　　保险业者自有资产的投资，适用与最低资本或保单持有人盈余投资、责任准备金投资不同的限制，国内保险业者得将自有资产投资于下述规定的类别：1.政府债券；2.美国机构发行之债券及特别股；3.不动产或其利益所担保之责任；4.不动产或其利益；5.个人财产或其利益；6.股权（equity interests）；7.外国投资；8.其它投资。

　　（2）责任准备金（NYINS1403，NYINS1404）

　　在纽约州，国内保险业者得将其准备金投资于下述规定之类别：1.政府债券；2.美国机构之债券；3.美国机构之特别股或担保股；4.不动产担保之贷款；5.不动产或其利益；6.外国投资；7.开发银行之债券；8.股权（equity interests）；9.子公司进行之投资；10.投资公司。

　　2.保险资金运用的比例限制

　　美国纽约州保险法也是根据资金来源的不同，对其投资比例作出了明确的限制。

　　（1）责任准备金投资（NYINS1404）

　　保险业者得投资于具有清偿能力的美国机构的普通股或合伙权益，但对任何机构的股权投资或贷款，不得超过保险业者呈报主管机关最新资料中所载明的认许资产的百分之一。股权投资、外国投资及投资于投资公司的费用合计不得超过保险业者呈报主管机关最新资料中所载明的认许资产的百分之十。[20]

　　（2）保险业者自有资产的投资（NYINS1405）

　　保险公司投资于美国机构的普通股、合伙权益、信托凭证或其它股权，单一机构的投资总额不得超过保险业认许资产的百分之二，所有投资总额不得超过保险业认许资产的百分之二十。

　　（3）个别投资对象之投资比例限制（NYINS1409）

　　除纽约州保险法第二十八章另有规定外，保险业者对任何机构的有价证券的投资或贷款，不得超过保险业者呈报主管机关最新资料中所载明的认许资产的百分之十。

　　（二）英国保险资金运用的法律规则

　　英国的保险业监管体系常被说成是“公开自由化”。管辖保险的法规是1982年的《保险公司法》。《2000年金融服务与市场法》[21]确定金融集中监管体制，由金融服务局（FSA）集中对银行、证券、保险进行监管。1986年的《保险服务条例》授权并经证券和投资委员会认可劳合社（Lloyd's）、投资管理监管组织（IMRO）、人寿保险和单位信托监管组织（LAUTRO）为保险自律管理组织，这些保险行业协会可以制定比法律规范更严格的行业规则，[22]从而确立了以高度自律为主的保险监管。

　　1.英国保险资金运用的范围

　　英国的保险监管部门对保险资金的运用基本上没做任何限制，保险资金投资范围是非常广泛的，债券（包括政府债券、金融债券和企业债券）、股票、共同基金、房地产、海外投资、风险创业投资等都是保险资金可运用的领域。自欧盟框架指导原则于1994年实行后，保险资金的运用有了更大的自由空间，金融衍生品，如期货、期权等都不受法律限制。目前，英国保险公司几乎介入了金融市场所有的投资品种，既包括金融资产又包括实物资产，既包括金融市场工具又包括货币市场工具，既包括证券类资产又包括非证券类资产，既包括公开发行的证券也包括私募证券，从而形成了一个多样化的投资组合。

　　2.英国保险资金运用的比例限制

　　《2000年金融服务与市场法》统一了监管标准，奠定了以市场自律为主的监管框架，在保险资金运用领域，对资金运用未作任何比例的限制。但是，英国通过其他的方案实现了资金运用比例限制的目的。首先，1982年英国《保险公司法》第三十八条将自有资金与负债资金相区分，明确自有资金不受任何规则的限制，只有当公司的偿付能力不足时，自有资金的运用与负债资金相同对待；[23]其次，通过偿付能力的认可标准（也就是资产与负债匹配）对保险资金的运用进行限制。如果保险资金运用过于集中，将会影响公司“认可资产”的评估，从而影响公司偿付能力的判断；[24]最后，保险资金运用的全过程由委任精算师制度予以监控。精算师必须履行的职责是对保险公司的财务状况做出持续的监督，并记录任何一项有可能影响保险公司财务状况的事件，其中包括投资政策。[25]

　　（三）中国台湾保险资金运用的法律规则

　　台湾地区的保险资金运用的监管部门是“财政部保险司”，隶属台湾地区的财政主管部门。目前，台湾地区保险资金运用监管的法律法规包括：2007年新台湾地区“保险法”、1993年财政部制定并于1994年修订的“保险业办理国外投资范围及内容”和1994年财政部制定并于1995年修订的“保险业资金专案运用及公共投资审核要点”。作为台湾地区保险资金运用的法律监管的主体框架的台湾地区“保险法”共经历了13次修改[26]。纵观其修改历程，修改的特点主要是注重保险资金运用的安全性、资金运用呈逐渐开放之势、保险资金运用的项目仍然受到限制、逐步开始重视国外投资。

　　1.台湾地区保险资金运用的形式

　　台湾地区2007年新“保险法”第146条对保险资金运用的形式做出了具体的规定。保险资金运用的形式主要包括：存款、购买有价证券、购买不动产、放款、办理经主管机关核准之项目运用及公共投资、国外投资、投资保险相关事业、经主管机关核准从事衍生性商品交易、其他经主管机关核准之项目运用等。台湾地区保险资金运用形式的特点是保险资金的很大部分以银行存款的形式表现，放款业务是保险资金运用的重点。总起来看，台湾地区“保险法”对保险资金运用的形式虽然比较宽泛，但是仍然没有打破项目限制。

　　2.台湾地区保险资金运用的比例限制

　　台湾地区的保险法律规范和相关法规对保险资金运用的比例做出了明确的规定，而且这种比例限制相当严格与具体。仅“保险法”就用从146条之一至之八共八个分目对保险资金具体的运用形式进行了明确的比例限制与要求。如：保险业资金运用之存款，存放于每一金融机构之金额，不得超过该保险业资金百分之十、保险业对不动产之投资，以所投资之不动产“实时利用”[27]并有收益者为限、保险业之资金办理国外投资其总额不得超过该保险业资金百分之五等。虽然目前台湾地区保险资金运用的比例限制较为严格，放诸于“保险法”的修改历程中考察，台湾地区保险资金运用的比例限制依旧呈现逐步放宽的趋势。从立法上看，由于台湾地区对资金运用的形式明显宽于其他国家和地区，这种严格的比例限制并没有妨碍资金运用的灵活性。

　　（四）各国（地区）保险资金运用法律规则的评鉴

　　1.保险资金运用方式呈多样化态势

　　从美国、英国和中国台湾的保险法律及相关的配套文件来看，虽然他们的保险法对保险资金运用方式的规定不尽相同，但有一个共同的特点，那就是各国（地区）保险法所规定的资金运用方式都较为灵活多样。各国（地区）保险法都确立了保险资金运用的安全性、流动性和营利性的资金运用原则，并在此原则下，对保险资金运用的方式做出了详尽的规定。总体看来，以下保险资金运用的方式得到普遍认可：存款（包括银行存款、信托存款和邮政储蓄）；有价证券（包括政府债券、银行债券和公司债券）；股票；贷款（包括一般贷款和抵押贷款）；专项资金和社会公共投资；不动产；海外投资（包括购买外国银行发行的金融债券、国外公司的股票、公司债及直接投资等）。从保险资金运用的发展轨迹上看，保险资金的运用方式随着各国经济的发展和资本市场的不断完善而呈现出逐步多元化的趋势。

　　2.各国（地区）对保险资金运用比例限制与监管体系的完善程度相关

　　保险资金的有效运用为保险公司带来巨大的利润并为本国经济发展提供强大动力的同时，保险资金的运用也伴随着巨大的风险。由于保险资金规模巨大，资金运用的风险可能会对一国的经济发展造成巨大灾难，各国保险法通过限定保险资金的运用比例来控制投资风险。这种比例限制主要是通过方式比例限制[28]和主体比例限制[29]来实现的。但是，通过比例限制的演变考察，这种限制的宽严与一国的监管体系完善程度有很大关系。在行业自律较为发达的英国，对资金运用的比例基本上没有限制。

　　3.区分业务性质和资金来源而异其规范

　　各国对保险资金运用的法律监管因资金来源不同而有所差别，对保险公司负债资金的监管严于对保险公司自有资金的监管。同时，不同业务类型的保险公司的资产负债结构不尽相同，采取的经营策略也会出现差异。

　　其一，人身保险业和财产保险业。在人寿保险方面，由于采取平准保费之制度，所以资金运用的收益，至少必须与预计之利息相等，否则将使现在所收取之保险费，不足以供将来给付之需。此外，人寿保险一时须支付大量保险金的机会较少，故其资金可用作长期投资，以获得较大的收益。反之，财产保险其资金必须保持适当的流动性，故于资金运用上应偏重于短期运用，以应付随时可能支付大量保险金的需要。

　　其二，自有资金和外来资金。保险业资金包括自有资金及各种责任准备金，其中责任准备金系由投保人所缴交的保费而提列，属于外来资金。责任准备金与被保险人权益关系至深且巨，因此，监管机构必须采取严格的监管措施。至于自有资金则可适用较为宽松的限制，以免无端扼杀保险公司获利的机会。

　　三、我国保险资金运用法律规则的优化

　　（一）法律规则的合理性论证

　　保险资金运用是保险业务的重要支柱，又由于保险资金的运用伴随着巨大的运用风险，所以各国都对保险资金通过法律规则的形式对运用方式和运用比例进行限制。从保险监管的角度讲，法律对保险资金运用进行限制主要是因为：其一，保护投保人、被保险人和收益人的利益。[30]从保险资金的构成上来看，保险资金主要是各种责任准备金，而这些资金严格来讲，都是攸关保险公司对投保人、被保险人和受益人的未来的负债。保险资金一旦运用不当将会影响保险合同当事人与利害关系人的利益。其二，稳定经济发展。从宏观的角度讲，保险资金的规模相当庞大，保险资金若遭遇巨大的风险，势必将动摇保险业的根基，国内的经济发展也必会遭受冲击。其三，避免保险公司经济力量的滥用。公司的经济力量已经渗透至政府权力和社会生活。保险公司因为其业务的特殊性[31]，规模比较庞大，保险资金如果引导不好，进行投资或炒作，势必严重干扰国民经济生活的正常秩序。《保险法》及相关的配套规范，也是从资金运用的形式和资金运用的比例来规范保险资金的运用行为。

　　（二）保险资金运用形式的优化

　　从保险资金运用的国际经验来看，国外对保险资金运用方式的限制比较宽松，资金运用呈多元化的特点。这与一国的保险监管体系的完善程度不无相关，二者呈典型的正比关系。从保险监管的方式看，保险资金运用监管属于典型的市场行为监管。在监管体系比较完善的国家，资金运用的形式限制就比较少，以行业自律为基础的英国的监管规则就比较充分地说明了这一点。相比而言，我国保险资金运用的渠道比较狭窄。随着我国保险业的发展，保险监管体系的不断完善，我国保险资金运用的渠道不断得到拓宽，我国保险资金运用法律规则的演变比较直观地说明了这一点。我国目前保险资金运用的范围主要包括：“银行存款；买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券；投资不动产”[32]。我国保险资金运用的范围不是一成不变的，随着保险业务的不断深入，保险资金的运用范围将会逐步扩大，走向多元化的道路。我国保险资金运用的海外投资就比较充分地说明了社会实践将永远走在法律规则之前，仅仅依靠单纯的法律规则本身无法解决极具活力的资本操作，而且，这些规则在很多时候会扼杀资本成长的机会。所以，为保险资金运用乃至整个保险业制定一个规则的框架是很有必要的，这也就需要我们建构一个完善的保险监管体系。[33]通过这一体系既可以实现具体的保险监管规则对资金运用的控制，又可以在体系的框架下为新的市场领域提供足够的宽容度，并能使资金运用在新领域存在的风险得到很好的控制。

　　（三）保险资金运用比例限制的优化

　　对保险资金运用的数额限定一个比例是各国保险法普遍采用的做法。对保险资金进行比例限制的目的在于“实现投资风险的分散”，[34]用经济学的语言来表达，就是“不要把鸡蛋放在同一个篮子里”。《保险法》及相关法律规范也是从主体比例限制和方式比例限制两个方面来加强对保险资金运用的监管。[35]从资金运用的安全性和风险分散性的角度衡量，对保险资金运用的比例限制是实现风险控制的一个有效途径。这种限制有值得商榷之处：第一，从资金运用的渠道与比例限制的关系来看，法律规定保险资金多元化的投资渠道本身就是对风险分散的考量，在此基础上，再进行比例限制，无异于画蛇添足，增加立法负担。而且，限制不合理将会束缚保险资金的运用，影响其收益性；第二，从未来市场自由化和金融商品多元化的角度来看，保险资金运用风险分散的根本途径是实现资产配置的合理性。自由化的市场保证了资金运用的流动性，多元化的商品选择保证了资金运用的安全性，通过多种选择的资产配置最终就能实现资金运用的盈利性。对保险资金的比例限制，束缚了资产配置的合理性；第三，从资金运用管理者的角度讲，首先，市场经济的“人”是“理性人”，会从市场角度进行风险的认知与选择。其次，资金运用的比例限制根本在实践中难以实现。基于以上考量，笔者建议逐步取消对资金运用的比例限制，使市场行为归于市场选择。